Abstract
La mondialisation des économies a suscité de nouvelles
pratiques et des représentations originales en matière
de régulation dans le domaine urbain (qu'il s'agisse des
services urbains, du foncier, etc.) dans les villes du Sud, tant
au niveau local qu'à des échelles que l'on pourrait
qualifier de globales. L'élaboration et la diffusion dans
les sciences sociales et chez les praticiens du développement
du terme de gouvernance depuis les années 80 visait à
prendre en compte ces mutations, notamment à partir de l'étude
des interactions entre les dynamiques transnationales, les logiques
nationales et les initiatives locales, tout en considérant
la porosité croissante des frontières entre public
et privé qui engendre de nouveaux modes d'action publique,
notamment dans le domaine des politiques urbaines. Cependant, la
polysémie du terme de gouvernance a très rapidement
engendré des confusions de sens et des ambiguïtés.
Elle rend difficile une définition unique, stabilisée,
de la gouvernance. Même si le terme de " good governance
" et ses présupposés idéologiques, méthodologiques,
et théoriques dominent, faut-il pour autant abandonner ce
terme qui peut être véhiculé sous d'autres acceptions
? Ces diverses acceptions renvoient à des débats que
nous aborderons à travers différents points.
" Tout d'abord, sur le plan théorique, on oscille entre
une approche normative qui cherche à élaborer des
critères de " bonne gouvernance " à des
approches " positives " qui, partant d'une remise en cause
de la rationalité instrumentale, économique, et de
l'idée de hiérarchie, abordent la gouvernance à
partir des apports de travaux fondés sur le concept de "
rationalité procédurale " [Simon, 1976], sur
des analyses dynamiques en termes de processus, de dynamiques institutionnelles,
sur la mise en œuvre de modes consensuels de gouvernement.
" Des ambiguïtés surgissent par ailleurs lorsque
l'on considère l'un des aspects au centre d'une problématique
en termes de gouvernance, à savoir les interrelations entre
Etat, marché et Société civile dans le cadre
de la mise en oeuvre de politiques publiques. L'analyse de ces interactions
est au cœur d'un débat qui oppose les partisans d'une
" good governance ", synonyme d'une prédominance
du pôle du marché, à ceux qui raisonnent en
termes d'hybridation des trois pôles que constituent le marché,
l'Etat et la société civile.
En effet, d'un côté, on va chercher à définir
des outils qui limitent les entraves au bon fonctionnement du Marché,
notamment à travers des politiques de privatisation (des
services publics par exemple), de déréglementation,
etc. La Banque Mondiale est le principal diffuseur de cette acception
de la gouvernance [Banque Mondiale, 1992] qui vise à élaborer
des critères de " bonne gouvernance ", ce qui explique
que cette vision soit à l'heure actuelle largement dominante.
Le contexte est celui de l'échec des plans d'ajustement structurel
dans les pays en développement et de la nécessité
de trouver de nouveaux modes de gouvernement face à une pauvreté
croissante, à une stagnation de la croissance et à
une succession de crises, en particulier en Asie. On assiste alors,
au cours de cette décennie 90, à la reformulation
du consensus de Washington. La nouvelle doctrine véhiculée
réintroduit l'Etat tout en respectant le cadre conceptuel
de l'analyse néo-classique, c'est à dire en conservant
la référence à la rationalité instrumentale
et à l'efficacité économique. Il convient d'élaborer
une théorie de l'Etat, sans pour autant remettre en cause
la suprématie du marché, ce que permet la théorie
du Public Choice qui va fournir le cadre conceptuel à l'idée
de " good governance ". Cette théorie s'attache
à formaliser l'efficacité de l'action publique, l'efficacité
renvoyant aux conditions nécessaires pour que fonctionne
la libre concurrence. Cela se traduit par l'élaboration de
règles (les meilleures reposant sur le contrat, la concurrence),
l'utilisation d'outils tels que de nouveaux types de contrat, de
nouvelles formes de réglementation, une nouvelle gestion
publique. On s'accorde désormais à penser que l'économie
de marché ne peut exister sans intervention de l'Etat, mais
l'Etat ne doit renforcer l'action du marché que lorsque ce
dernier connaît des " défaillances " comme
ce peut être le cas dans le domaine de l'éducation,
des infrastructures ou de la santé. Ces interventions doivent
d'ailleurs être orientées vers des populations cibles,
par exemple vers les plus démunis. C'est toute l'évolution
du discours de la Banque Mondiale sur la question de la pauvreté
qui est sous-jacente. Les travaux d'A. Sen vont être utilisés
par la Banque Mondiale à cette période. De même,
on énonce les critères de bonne gouvernance à
respecter, à savoir la responsabilité, la transparence,
un état de droit et la participation d'une pluralité
d'acteurs [Banque Mondiale, 1994]. L'intervention de l'Etat n'est
efficace que si elle s'effectue dans le cadre de règles précises
(d'où la définition généralisée
de droits de propriété dans divers domaines, par exemple
en matière de gestion foncière), dans la transparence
et en l'absence de corruption. Dans ces approches, on définit,
ex ante, les structures de gouvernance les plus efficaces. Le modèle
véhiculé est d'essence libérale, et il s'accompagne
d'une doctrine, analysée avec précisions par certains
auteurs [Osmont, 1998], qui énonce que le marché reste
au centre de la conditionnalité. Dans ce cas, le politique
reste subordonné aux contraintes du marché, et de
l'économique.
De l'autre côté, on va s'attacher au contraire à
contrecarrer certains effets négatifs d'une marchandisation
croissante et à minimiser les coûts sociaux engendrés.
Aux côtés des analyses précédentes qui
valorisent essentiellement les modes de gouvernance permettant d'accroître
l'efficacité de l'action publique, on trouve des approches
qui se posent la question de l'existence de formes alternatives
à la coordination marchande. Une première étape
a été franchie avec les travaux des institutionnalistes
[Williamson, 1979] pour qui la firme et le marché correspondent
à des formes alternatives de coordination. Cependant, ces
analyses restent insuffisantes car elles restent enfermées
dans le cadre économique et ne prennent pas en compte la
dimension dynamique, processuelle de la coordination. Les apports
de l'Ecole de la Régulation [Boyer R., Dehove M., 2001, Théret
B, 1998], ou du groupe de recherche sur la proximité [RERU,
1993 ; Rallet et Torre, 1995 ; Bellet, Kirat et Largeron, 1998 ;
Gilly et Torre, 2000 ; Gilly et Wallet, 2000]. apportent des éléments
de réflexion théoriques intéressants.
" Ces constats amènent à s'interroger sur la
place de la société civile face au Marché et
à l'Etat. Alors que dans un cas, on présuppose une
hiérarchisation des trois pôles afin d'élaborer
des critères de " bonne gouvernance ", dans l'autre
cas, on tente de voir comment réaliser une véritable
articulation entre ces trois pôles, articulation difficile
à penser a priori. La question de la pauvreté sera
abordée de façon très différente selon
que l'on se place dans un cadre ou dans l'autre.
Le rôle da la société civile, qui renferme tout
un ensemble d'acteurs hétérogènes (organisations
non gouvernementales, associations de quartier, réseaux informels,
etc.), présente aussi certaines ambiguïtés et
fait l'objet d'analyses parfois opposées. Dans les discours
de la Banque, il ressort que l'on doit " mobiliser les groupes
pour qu'ils participent aux activités économiques,
sociales et politiques " (Banque Mondiale, 1997). La problématique
du développement - ou de la démocratie - participative
devient centrale. En effet, face au désengagement de l'Etat,
on réalise que la société civile a pris en
charge un certain nombre de problèmes, comme c'est le cas
dans le domaine des services publics. A nouveau, un débat
émerge quant au rôle de la société civile
dans le processus de gouvernance. Le débat porte surtout
sur le fait que, dans certains cas, les initiatives menées
tendent vers une instrumentalisation de la part de l'Etat qui souhaite
exercer un contrôle sur ces initiatives populaires plus ou
moins spontanées. Dans d'autres cas, la société
civile cherche à assurer, dans une certaine autonomie vis-à-vis
de l'Etat et/ou du marché, sous des modalités originales,
de nouvelles formes de gouvernance. On s'interroge alors sur la
place de la société civile face au Marché et
à l'Etat, et sur l'élaboration possible d'un nouveau
modèle de partenariat impliquant la population. Cependant,
la question de la légitimité se pose dès lors
que l'on attribue du pouvoir à des associations, des organisations
non gouvernementales, et donc à la société
civile, même si, dans de nombreux cas, on peut discuter de
la réalité de ce pouvoir en matière de prise
de décision.
" Enfin, le débat se focalise sur l'articulation entre
diverses échelles de prises de décision, sur l'imbrication
entre le local et le global. La gouvernance locale désigne
les transactions entre acteurs qui proviennent certes d'espaces
différents et se rattachent à des univers normatifs
variés, mais qui ne coopèrent entre eux que dans un
seul espace, par exemple au sein d'une collectivité urbaine,
d'un quartier. Par conséquent, même si les interactions
entre le local et le global sont essentielles, elles sont abordées
de façon particulière, par exemple à travers
la nature des règles qui s'imposent aux acteurs locaux, règles
qu'ils peuvent d'ailleurs modeler. On se situe en quelque sorte
à un niveau méso-économique, compris comme
une articulation, voire une imbrication, entre des dispositifs de
régulation locaux et des dispositifs institutionnels globaux.
La gouvernance mondiale, globale ou multi-niveaux (" multi
level governance ") renvoie, quant à elle, aux transactions
qui s'opèrent dans plusieurs espaces, de façon simultanée
ou non, l'idée d'un enchevêtrement des niveaux d'interaction
(international, européen, régional, municipal, etc.)
remettant en cause une hiérarchisation possible de ces diverses
échelles. De ce fait, la problématique diffère
si l'on s'interroge sur les interactions entre acteurs à
un niveau local, même si on tient compte de l'incidence de
normes élaborées à un niveau plus global -
comme c'est le cas de la gouvernance locale ou urbaine -, ou si
l'on considère ces interactions à un niveau global.
Les règles du jeu à définir au niveau mondial
soulèvent encore, dans de nombreux domaines (par exemple
en matière d'environnement, en matière de biens publics
mondiaux), des problèmes non résolus.
Nous nous inscrivons à la fois dans la thématique
1 du séminaire sur le décryptage des hypothèses
qui sous-tendent les modèles néo-libéraux en
matière de gestion urbaine dans les pays du Sud, et notamment
à travers les fondements qui ont permis la construction du
concept de gouvernance. Mais notre proposition s'inscrit aussi dans
la thématique 2 puisque les liens entre gouvernance et lutte
contre la pauvreté sont complexes, dans la mesure où
le concept de gouvernance n'est pas nécessairement assimilable
à " good governance ". Les recherches menées
sur la gouvernance par des chercheurs travaillant sur le développement
local, la gouvernance urbaine et le rôle du pouvoir en économie,
en proposant une vision de la gouvernance alternative à celle
d'organismes tels que la Banque Mondiale, ne peuvent-ils être
utilisés et valorisés pour véhiculer une autre
acception de la gouvernance ?
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