ESF/N-AERUS International Workshop Leuven and Brussels, Belgium, 23-26 May 2001 COPING WITH INFORMALITY AND ILLEGALITY IN HUMAN SETTLEMENTS IN DEVELOPING CITIES WORKING GROUPS

Working group 3

La perception et la définition de l'illégalité et de l'informalité par les acteurs urbains
(Perception and definition of illegality and informality by the urban actors)

INTRODUCTION

The perception and definition of illegal and informal settlements by urban actors has changed over the last twenty years. Most empirical studies emphasise the fact that public policies relating to these settlements have become more flexible, under combined pressure from the populations concerned, the civil society and international bodies.
Although in almost all parts of the world we have witnessed a rapid drop in the number of evictions and a new will to integrate illegal and informal settlements, these changes clearly concern the activities of urban actors more than the constitutional, legislative and regulatory framework of urban land management.
What is the true nature of these changes? Has their scale and durability not been overestimated? Are these improvements not simply the sole response, and a very modest one , by the public authorities to the exclusion of the poorest urban social groups, exclusion which is in fact worsened on all sides by the implementation of a liberal urban management policy.
Does the heaviest responsibility regarding illegality really rests on the poor? Is it not rather the responsibility of governments which are driving the poor to illegality, and using it as a pretext for exploiting and excluding them further?

The term "urban actors" includes:

1. international bodies (organisations within the United Nations system, international finance institutions and bilateral donors),
2. State and local authority administrations,
3. politicians,
4. owners of land and housing,
5. developers, builders and promoters,
6. the urban populations concerned,
7. organisations representing civil society.

REPORT

Les questions suivantes ont traversé les débats de l'atelier 3

La notion d'illégalité : le débat sur l'illégalité renvoie à deux conceptions différentes du droit

• le droit est ce que l'administration nous octroie, nous reconnaît, nous accorde ;
• le droit est une construction de normes qui existe en tant que telle, dont n'importe qui peut se prévaloir contre tout le monde, y compris contre l'Etat.

C'est la première conception qui prévaut dans les villes du tiers-monde.

La qualification d'illégal a pour première conséquence - sinon pour premier objectif - d'accroître l'insécurité des habitants

L'effet le plus regrettable et le plus dangereux de la qualification d'illégal appliquée à un quartier est d'engendrer chez les habitants un sentiment de précarité/insécurité, et de dispenser les autorités d'avoir à gérer un tel quartier, à l'administrer, à l'améliorer. On peut parler de processus de précarisation et de marginalisation.

Deux traitements différents de l'illégalité

L'illégalité des quartiers ne concerne pas que les quartiers pauvres
Ce qui différencie les quartiers irréguliers occupés par les riches ou les classes moyennes (on ne qualifiera jamais ces quartiers d' « informels ») des quartiers irréguliers occupés par les pauvres est le traitement qui leur est réservé : on ne démolit pas les quartiers irréguliers occupés par les riches

Légalité ou conformité à la réglementation ?

Ce que l'on appelle légalité est souvent un ensemble de règlements et de procédures produit par l'administration et la bureaucratie dans l'intérêt de ses propres agents et d'opérer des prélèvements illicites.
Sauf dans le cas d'une usurpation de propriété, ou d'installation sur des sites dangereux ou protégés, un quartier illégal est d'abord un quartier administrativement non conforme à des normes et des prescriptions arbitrairement définies par la bureaucratie. Il suffit parfois de changer le personnel et les règlements pour que l'illégalité cesse.

Diversité des pratiques et unicité de la loi

Nous nous sommes interrogés sur la question de l'unicité de la loi, de la légalité. Il nous semble que l'unité de la loi ne fait pas obstacle au développement de pratiques juridiques diverses notamment en matière de tenure foncière : propriété légalement « titrée », autorisation administrative d'occuper le sol, occupation traditionnelle/coutumière du sol dans les villages suburbains incorporés dans le périmètre urbanisé. Cette diversité ne veut pas dire que la légalité soit plurielle.

Le droit dit universel contre les droits locaux

La tendance est à la domination/subordination des droits nationaux et locaux par un droit dit universel mais qui est en fait, essentiellement un droit des affaires, du commerce, de l'investissement, de la coopération, du développement, de la modernisation, de la sécurité dont le droit de propriété et de l'organisation de l'espace urbain fait partie ou fera partie d'ici peu. Le droit urbain est importé en même temps que l'investissement urbain et les projets internationaux de coopération qui l'accompagnent.

La propriété privée comme modèle unique d'accès à la citoyenneté urbaine

La conception dominante en matière d'intégration urbaine privilégie le statut de propriétaire. Or l'accession à la propriété n'est pas toujours la meilleure option pour garantir la sécurité de l'occupation, en particulier lorsqu'il s'agit de régulariser un quartier illégal.

Une conception du droit qui privilégie les droits individuels par rapport aux droits collectifs

La notion de « droits de l'homme » mise en avant par les pays du nord - et à laquelle les conditionnalités de l'aide obligent les pays du sud à adhérer - a été progressivement précisé et redéfinie au cours du XX ème siècle.
La question des droits collectifs, « le droit de citoyens » n'a fait l'objet d'aucune adaptation depuis la fin du XVIII ème siècle. Or la réponse à l'illégalité des quartiers suppose que soient d'abord pris en compte les droits collectifs des habitants des villes.

Le droit au secours des pratiques ségrégatives : l'exemple du droit de l'environnement

La protection de l'environnement est de plus en plus fréquemment évoquée par les classes moyennes et supérieures urbaines pour se protéger contre l'extension des quartiers populaires informels. L'illégalité environnementale amplifie et légitime le discours sur l'illégalité des quartiers

L'interprétation et la pratique du droit par les acteurs urbain : l'utopie libérale du consensus et la notion de gouvernance

Jusqu'aux années 1990, la référence fréquente aux « stratégies des acteurs urbains » renvoyait à une conception de la gestion de la ville comme produit conflictuel d'un rapport de force.
La généralisation récente du terme « urban stakeholders » suggère l'idée d'une production consensuelle de la ville : c'est ce que les institutions de coopération appellent la « bonne gouvernance »

N-AERUS: Network-Association of European Researchers on Urbanisation in the South
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