COPING WITH ILLEGALITY IN HUMAN SETTLEMENTS IN DEVELOPING CITIES

ABSTRACT

In this paper emphasis is deliberately placed on the issues of illegality in human settlements. These issues seem to us more important than the question of informality. This latter question has already given rise to an large quantity of literature over the last two decades. Your reactions and comments are most welcome. For at least three decades - that is to say since the expansion of "irregular" settlements has been perceived as a lasting structural phenomenon - the debate on housing policy insistently refers to the question of the illegality of human settlements, without reaching any satisfying solution. For a long time it appeared that, in order to get rid of this problem, it would have been sufficient to combine measures of repression of illegal occupations, prevention measures legal tenure regularisation and large-scale programmes of land delivery to the poor. The results have been limited and disappointing. In many developing cities, the map of illegality -corresponding largely to that of poverty - indicates a steady sprawling of the phenomenon, particularly at the periphery of cities, and this in spite of a slackening of their demographic growth, a relatively economically favourable global context and the emergence of governments which are more sensitive to the aspirations of civil society.
The question of the dealing with illegality remains to be answered: how can city authorities can cope with illegality (mainly related to land and planning) urban settlements and housing that accommodate the majority of the population of cities in developing countries? In order to tackle this issue it is necessary to question the actual nature of this illegality.

It appeared to us to be more relevant to tackle the problem of housing under the perspective of illegality rather that under the perspective of informality, even if these two notions largely coincide or overlap. The issue of informality (of activities, employment, markets, neighbourhoods, settlements, housing) has given rise to a great deal of literature, at least during the last three decades. Regarding urban management, it has produced various adjustments and compromises. This does not apply to illegality, as if it posed a series of politically embarrassing problems which city authorities are helpless to address, such as the unequal access to resources, exclusion and repression. To privilege/emphasise a reflection on illegality does not exclude however an analysis of its relationship with informality.

Ce papier met délibérément l'accent sur la question de l'illégalité des quartiers. Elle nous semble en effet plus importante que celle de leur informalité, cette dernière question ayant donné lieu, au cours des deux dernières décennies à une très abondante littérature. Vos réactions et commentaires sont les bienvenus. Depuis au moins trois décennies - c'est-à-dire depuis que l'extension des quartiers populaires « irréguliers » est perçue comme un phénomène structurel durable - la question de l'illégalité des établissements humains revient avec insistance dans le débat sur les politiques de l'habitat, sans qu'aucune solution satisfaisante n'émerge. Il a paru longtemps comme une évidence qu'il suffisait pour se débarrasser de ce problème de combiner les mesures de répression des occupations illégales, des mesures de prévention, des opérations de régularisation juridique des occupations, et des programmes de production massive de terrains pour les populations pauvres. Les résultats sont limités et décevants. Dans de nombreuses villes en développement, la carte de l'illégalité - qui correspond largement à celle de la pauvreté - ne cesse de s'étendre, en particulier à la périphérie des villes, et ce malgré un tassement de leur croissance démographique, un contexte général économique favorable au niveau mondial et l'émergence de pouvoirs plus ouverts aux aspirations de la société civile. Reste donc posée la question du traitement de l'illégalité : comment les responsables des villes peuvent faire face à l'illégalité (principalement foncière et urbanistique) des quartiers et des habitats qui abritent la majorité de la population des villes en développement. Pour aborder cette question il faut évidemment s'interroger sur la véritable nature de cette illégalité. Il nous a semblé plus pertinent d'aborder la question de l'habitat populaire sous l'angle de l'illégalité plutôt que sous celui de l'informalité, même si ces deux notions se recoupent assez largement. La question de l'informalité (des activités, de l'emploi, des marchés, des quartiers, de l'habitat) a donné lieu, au moins au cours des trois dernières décennies à une abondante littérature. En matière de gestion urbaine, elle a donné lieu à de multiples arrangements et compromis, Ce n'est pas le cas de l'illégalité, un peu comme si elle posait aux gestionnaires des villes une série de problèmes politiquement embarrassants et par rapport auxquels ils sont désarmés : l'inégal accès aux richesse, l'exclusion et la répression. Privilégier une réflexion sur l'illégalité n'exclue cependant pas une analyse de ses rapports avec l'informalité.

ESF/N-AERUS: International workshop - Leuven and Brussels, Belgium, 23-26 May 2001

N-AERUS: Network-Association of European Researchers on Urbanisation in the South
http://www.naerus.net