ESF/N-AERUS International Workshop Geneva, Palais des Nations - May 3-6, 2000 CITIES OF THE SOUTH: SUSTAINABLE FOR WHOM? WORKSHOP PAPERS

Augusto Cusinato
Istituto Universitario di Architettura di Venezia, Italy

INSTITUTIONS APPROPRIÉES DANS DES CONTEXTES PRÉCAIRES

Les éléments qui aujourd'hui caractérisent et distinguent le plus les villes "primatiales" du Tiers Monde sont (a) la sur-urbanisation, par rapport à la base économique urbaine ainsi qu'aux ressources et capacités d'aménagement des institutions publiques locales, (b) la fragmentation spatiale, sociale et institutionnelle, en particulier entre le secteur formel et le ou les secteurs informels, et (c) les conditions de discrimination et de précarité économique et sociale dans lesquelles se trouve la majorité de la population.

Ces trois éléments, mis ensemble, engendrent une situation contradictoire par rapport aux conditions de durabilité de la ville. A cause de sa dimension et de sa complexité, elle nécessiterait d'un appareil institutionnel formel et unitaire, afin de sauvegarder efficacement le bien publique "durabilité du système". D'autre part, les conditions de précarité d'une bonne partie de sa population - lesquelles s'accompagnent souvent de politiques implicites ou explicites de discrimination (De Soto, 1990) - conduisent, nécessairement aussi, à la formation d'enclaves organisées de manière informelle. Mais, puisque les institutions informelles, bien qu'appropriées du point de vue de la population directement concernée, ne sont pas en mesure de se représenter et de gérer les intérêts collectifs de réalités sociales grandes et complexes, il en découle une incapacité structurelle de ce type de ville à accomplir les conditions de durabilité.

Face à cette situation, dans l'immédiat et peut être pour longtemps encore, on ne peut mettre en place seulement que de mesures visant l'atténuation de la contradiction susdite. A ce propos, on avance l'hypothèse de faire recours à un système d'institutions de liaison entre le secteur formel et le(s) secteur(s) informel(s). On pourra se demander enfin si cette tâche peut être valablement accomplie par les ONG.

Bien que l'approche utilisée dans cette communication apparaisse de nature très générale, elle se rapporte aux résultats d'une recherche menée à Praia (Cap Vert) en 1998, sur le thème de la durabilité urbaine, au cours d'un stage didactique de l'"Ecole de Spécialisation en aménagement urbain et régional pour les Pays en Voie de Développement" de Venise. Les premiers résultats de cette recherche ont été recueillis en Cusinato (1999), tandis que les résultats définitifs seront publiés courant 2000. Par la suite, on s'y référera quand nécessaire.

Préambule d'ordre général

Comme tout système ouvert loin du point d'équilibre [1], la ville nécessite un apport net d'énergie et de matière de l'extérieur pour maintenir son organisation stable dans le temps. [2] Les conditions de durabilité de ces systèmes sont:

1. la disponibilité, dans l'environnement, d'un flux net d'énergie et de matières, qui soit durable à son tour;
2. l'existence, à l'intérieur du système considéré, de:
   b1) un dispositif qui soit à même d'acquérir l'énergie et les matières nécessaires,
   b2) un dispositif de métabolisme efficace,
   b3) un dispositif de transfert à l'extérieur de l'entropie produite par le métabolisme;
3. l'existence, au niveau du système considéré ou du système-environnement ou d'un méta-système, d'un dispositif de contrôle des bilans énergétiques et de correction des écarts des conditions de viabilité.

En ce qui concerne la ville, il faut rappeler qu'il ne s'agit pas simplement d'un système physique ou biologique, mais d'un système socio-culturel. En effet, les dispositifs b) et c), en particulier, ne sont pas simplement d'ordre naturel (bien qu'il y en ait de ce type, comme ceux qui règlent, par exemple, les fonctions biologiques des vivants), mais d'ordre essentiellement culturel, s'agissant d'engins mis à point et maîtrisés (plus ou moins consciemment) par les individus et les groupes sociaux. A leur tour, ces engins peuvent être classés dans deux grandes familles, selon qu'ils soient de nature technologique ou sociale: les premiers sont constitués par des interfaces physiques placées entre les parties du système et/ou à sa limite extérieure, tandis que les deuxièmes sont constitués par des "institutions", c'est-à-dire par des ensembles coordonnés de règles et de sanctions concernant les rapports entre les composantes de la société et entre ces composantes et l'environnement.

Le fait que les dispositifs de réglage d'un système social soient essentiellement d'ordre culturel entraîne autant des avantages que des inconvénients. Les avantages sont représentés par la possibilité de les maintenir à un certain niveau d'efficacité (et ainsi d'éviter qu'ils veillissent), mais aussi de les modifier ou de les substituer pour augmenter, de façon générale, le différentiel négatif d'entropie entre le système et l'environnement. Les inconvénients découlent du fait que (a) toute opération de maintien ou de modification entraîne une consommation d'énergie qui peut se traduire dans une dissipation additionnelle au niveau du système global; (b) la mise en place de nouveaux dispositifs (qu'ils soient techniques ou sociaux) peut provoquer des dommages imprévus dans les relations internes et/ou externes au système qui mettraient en péril la stabilité de sa forme; mais découlent surtout du fait que (c) les dispositifs de contrôle et de réglage des bilans énergétiques, lorsqu'ils sont placés à l'intérieur de la structure dissipatrice, peuvent être complètement absents ou peuvent produire des signaux trompeurs à cause du manque ou de l'insuffisance de ressources qui leur sont dédiées, ou parce qu'ils sont prédisposés, plus ou moins intentionnellement, d'une façon qui n'est pas compatible avec la finalité de durabilité du système (comme dans le cas du sous-système économique, lequel n'est pas prédisposé, à l'origine, pour tenir compte des externalités qu'il produit dans l'environnement).

Face à l'immense capacité acquise par la société moderne de produire des dispositifs technologiques toujours nouveaux dont les effets peuvent se révéler très dangereux, sans qu'ils soient prévisibles, face aussi à la capacité de produire des modifications significatives dans le cadre des rapports sociaux et des institutions qui y sont liées, la question se pose, d'une manière et dans une mesure inconnue dans le passé, d'assurer les conditions de durabilité, comme énumérées au début, du système global et de tous les sous-systèmes dont il se compose (Cusinato, 2000).

Par rapport, en particulier, au système-ville, ces conditions peuvent être spécifiées de la manière suivante:

1. maintien des conditions écologiques qui assurent le renouvellement du flux de ressources nécessaire à sa viabilité;
2. maintien des dispositifs économiques et institutionnels qui permettent l'acquisition régulière de ce flux dans le temps (il s'agit, essentiellement, de la base économique, des mécanismes fiscaux et de la rente);
3. existence de processus de transformation de matières "efficients", du point de vue énergétique, ce qui implique, entre autres, la mise à point de pratiques de comptabilisation de l'entropie associée à toute transformation et des règles qui obligent à en attribuer les effets à ceux qui les produisent;
4. existence d'un système efficace de collecte, de traitement et de stockage des déchets;
5. existence d'un dispositif valable de suivi des variables et des processus qui peuvent affecter la résilience de l'environnement (population, niveau et distribution des ressources et des revenus, composition de la production et de la consommation, pollution, aptitude à intégrer coûts et bénéfices, capacité et fiabilité des institutions, conscience de la question même de la durabilité, etc.) et de correction des écarts.

Tous ces points renvoient à l'intervention d'un acteur public ayant la capacité de représenter et de défendre les intérêts collectifs face aux égoïsmes individuels et, en ce qui concerne en particulier les points a) et e), l'intérêt des générations à venir face à celle d'aujourd'hui.

L'accomplissement de ces tâches entraîne certainement la consommation de ressources (il s'agit des coûts institutionnels) et, vraisemblablement, le renoncement à certaines productions et à certains niveaux de profit. A cet égard, on peut remarquer que dans la société moderne ces coûts s'élèvent au total à un niveau particulièrement haut (à cause surtout de la complexité et de l'autonomie du système économique par rapport au système socio-politique) et qu'ils sont constitués entre autre d'une partie fixe très consistante (à cause du dégrée de formalité très élevé auquel les institutions doivent se conformer pour assurer la généralisation du processus d'accumulation du capital [3]). Par la même occasion, on peut aussi remarquer que l'accomplissement des tâches a) et e) est particulièrement difficile dans toutes les situations historiques et sociales parce que les générations à venir ne peuvent pas faire valoir leurs intérêts face aux générations précédentes, en ne pouvant rien donner de concret en échange des sacrifices que ces dernières font à leur avantage (ibidem).

Thèse

Après ce préambule on peut énoncer la thèse suivante:

Les villes primatiales des pays du Tiers Monde sont structurellement exposées au risque de non-durabilité.

Compte tenu de leur dimension (qui est très souvent disproportionnée par rapport aux dimensions des villes d'ordre inférieur [4]), des taux élevés de croissance qui les affectent, de la faiblesse de leur hinterland agricole (laquelle représente, à son tour, une des causes les plus importantes de la forte urbanisation) et, dans la plupart des cas aussi, de la faiblesse de leur système productif, elles ne disposent pas d'une base économique propre et suffisante pour se maintenir. [5] En effet, elles survivent grâce à l'aide extérieure et, en ce qui concerne le côté intérieur, grâce au maintien d'une discrimination très forte entre les conditions de vie urbaines et rurales et entre les conditions de vie de différents secteurs urbains (sociaux et spatiaux, en même temps). [6]

On peut émettre des doutes sérieux sur la durabilité économique et sociale de pareilles situations: d'une part, une ville, comme tout acteur individuel et collectif, ne peut pas confier durablement les conditions de sa survivance à la bienveillance des autres sujets, sans s'exposer sérieusement au risque de succomber, du point de vue physique [7] ou politique. De l'autre part, on ne peut pas penser qu'une situation de forte discrimination sociale, qui va se structurer de façon stable en fonction des mécanismes concurrentiels induits par la globalisation des marchés, soit tolérable au delà d'un certain niveau et, je pense surtout, au delà d'un certain horizon d'espoir des sujets touchés par cette discrimination.

D'autre part, l'absence d'une base économique proportionnée aux besoins de la ville, les rythmes élevés d'urbanisation et les conditions de pauvreté dans lesquels se trouvent les couches sociales discriminées empêchent le bon fonctionnement des institutions officielles.[8] Dans une société nombreuse et articulée, la production et la sauvegarde des biens publics (par exemple, les conditions de durabilité du système énumérées précédemment) devraient aboutir, pour être efficaces, à des institutions formelles (Olson, 1965). Mais, puisque ce type d'institution est très coûteux et prévoit une quantité élevée de coûts fixes, il n'est pas soutenable par des couches sociales qui disposent de revenus bas et précaires. La ville du Tiers Monde se retrouve donc au coeur d'une contradiction entre la nécessité, d'une part, de se doter d'un appareil institutionnel formel qui soit en mesure de couvrir la totalité de l'espace social de la ville-même, et d'autre part, l'impossibilité intrinsèque de le faire. Cette situation aggrave les conditions de non-durabilité du système, en ajoutant au déficit de la base économique un déficit de nature institutionnelle.

Corollaire 1
Les institutions informelles, bien qu'elles soient adaptées aux conditions précaires d'une bonne partie de la population locale, ne satisfont pas les conditions de durabilité de la ville considérée dans sa globalité. On se trouve donc face à un trade-off entre "adaptation" et "durabilité": une solution (dans le cas, les institutions informelles) qui semble adaptée au niveau local (à savoir, dans le cas, les secteurs pauvres de la ville) peut se révéler inadaptée au niveau plus large (à savoir, les conditions de durabilité de la ville entière et, par la, des parties qui la composent aussi).

Corollaire 2
Dans le contexte décrit, caractérisé par la présence d'un secteur formel et d'un ou plusieurs secteurs informels, les conditions de durabilité urbaine peuvent être réalisées seulement grâce à une action de soutien extérieur. Compte tenu des différences de revenu et de conditions sociales existant entre les différents secteurs de la ville, du délai qu'il y aura inévitablement entre le démarrage des interventions et l'accomplissement des objectifs, mais aussi du risque de faillite du système, il faut prévoir des mesures d'accompagnement, dont la plus significative paraît être la mise en place d'un appareil institutionnel de liaison entre les secteurs formel et informel visant, avant tout, l'atténuation des effets contradictoires émergeant de la présence de secteurs urbains organisés (nécessairement) selon des pratiques informelles et la nécessité de disposer d'instruments d'aménagement global de la ville. A cet égard, on se borne ici à se demander s'il est convenable (et pourquoi) que cet appareil de liaison soit confié à des organisations qui, par nature, se trouvent à mi-chemin entre public et privé, comme les ONG et qui opèrent à la limite du formel et de l'informel.

Références bibliographiques

Becchi A. (1996), "Settore informale e base economica urbana nei paesi in via di sviluppo", in Cucinato, p. 91-109.

Cusinato A. (sous la direction de) (1996), Economia informale e istituzioni. Processi di reciproco adattamento, Torino, L'Harmattan Italia.

Cusinato A. (1999), "Praia città capitale: tra grandi opzioni e piccole dimensioni", in Scuola di specializzazione in Pianificazione urbanistica e territoriale applicata ai paesi in via di sviluppo, Praia. una capitale in formazione, Venezia, Istituto Universitario di Architettura.

Cusinato A. (2000), "Questione ambientale e azione collettiva: una prospettiva istituzionalista", in Reho, forthcoming.

Derycke P.H. (1970), L'économie urbaine, Paris, Presses Universitaires de France.

De Soto H. (1990), The Other Path. The Invisible Revolution in the Third World, New York, Harper & Row.

Olson M. (1965), The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Group, Cambridge (Mass.), Harvard University Press.

Prigogine I., Stengers I. (1979), La nouvelle alliance. Metamorphose de la science, Poitiers, Gallimard.

Reho M.(sous la direction de) (2000), Valutazione e decisione per uno sviluppo sostenibile, Milano, Franco Angeli, forthcoming.

Notes

8. Au Cap Vert, le montant des aides privées et publiques provenant de la communauté internationale correspond presque entièrement au déficit du secteur public, qui est quasi totalement concentré à Praia.

N-AERUS: Network-Association of European Researchers on Urbanisation in the South
http://www.naerus.net