RÉGION MÉTROPOLITAINE DE SÃO PAULO : À LA RECHERCHE D'UNE GESTION DÉMOCRATIQUE ET EFFICACE DE L'AIRES DE PROTECTION DES RESSOURCES EN EAUX

Je ne parlerai pas d'une expérience réussie mais de conflits que soulève, au Brésil, la gestion d'un territoire de protection environnementale.
Dans le cas de la métropole de São Paulo l'approvisionnement en eau est un réel problème que l'occupation «prédatrice» des zones protégées rend encore plus difficile. Le processus de modification du modèle de gestion, discuté ici, n'a que très peu de résultats tangibles.

Les origines du problème

Dans les années 70, pour protéger les sources d'approvisionnement en eau de la région métropolitaine de São Paulo, un vaste périmètre (plus de la moitié du territoire) a été délimité, accompagné d'un règlement très strict à l'égard des activités industrielles et de l'habitat. Ce périmètre, appelé Aire de protection des ressources en eaux (APM), englobe totalement ou partiellement 27 des 39 communes (municipios) que comprend la région métropolitaine, dont plus du tiers de la ville de São Paulo. Les normes d'urbanisme (coefficient d'occupation des sols, critères pour lotir, types d'édification, ...) ont été définies de manière unilatérale et très technocratique par le gouvernement de l'époque (période de la dictature militaire) de l'Etat de São Paulo alors responsable de la gestion de la région métropolitaine.

L'ensemble de ces normes, connu sous le nom de Loi de protection des ressources en eaux (LPM), n'a pas empêché l'expansion de l'occupation de l'APM. Au contraire : cette zone a connu une forte croissance de population (bien supérieure aux moyennes métropolitaines) suite à l'expansion de lotissements clandestins, à la densification de parcelles préexistantes et à l'invasion de terrains publics (favelas) en conditions tout à fait nocives à la protection de l'environnement. Parallèlement, les activités illégales d'extraction ou de dépôts de résidus toxiques n'ont jamais cessé de prospérer. Les causes en sont:

l'absence de contrôle par les fonctionnaires municipaux ou de l'Etat du processus de lotissement et des constructions;
des règles municipales d'urbanisme en conflit avec celles de la LPM rendant très difficile l'approbation de projets;
la sous-information et le manque d'appui des habitants à la LPM en raison de l'absence totale de participation conjointe à son élaboration;
le fait que la région sud de la métropole (jouxtant l'APM) soit un pôle important d'emplois attirant une population aux revenus insuffisants pour obtenir un logement dans le marché formel;
la dépréciation des valeurs foncières due aux restrictions légales, incitant à un marché irrégulier de terrains.

Il faut rappeler qu'au Brésil, si l'habitat irrégulier est la solution au logement des plus pauvres, il profite aussi au système qui, ne pouvant ou ne voulant pas offrir du logement social, ferme les yeux et laisse faire. Hormis dans les secteurs de la ville qui intéressent le marché immobilier formel, une certaine complicité existe à l'égard des lotisseurs clandestins et des occupations illégales de terrains publics (favelas). Dans l'APM, le caractère illégal de ces occupations « justifie » des services publics et des infrastructures (eau, assainissement, électricité, ramassage des ordures ménagères) tout à fait déficients, aggravant ainsi qualité de vie des habitants et protection de l'environnement

Le processus de modification de la gestion de l'APM

A partir de la seconde moitié des années 80, la LPM a été fortement critiquée à la fois par les spécialistes et la société civile. Il fallait trouver une solution acceptable entre deux tendances extrêmes : l'une, soutenue par quelques organisations écologistes, préconisant le déguerpissement de tous les établissements irréguliers, l'autre suggérant de capter plus loin, malgré un renchérissement important des coûts, l'eau nécessaire à la région métropolitaine.

Du point de vue politique, le système de gestion et les normes d'urbanisme de la LPM s'avéraient incompatibles avec le renforcement des compétences municipales en matière de gestion des sols à partir la nouvelle Constitution fédéral de 1988. Par ailleurs quelques communes, du fait des restrictions aux installations d'entreprises ou aux activités immobilières, se sont retrouvées économiquement affaiblies et sans ressources notamment pour faire face aux dépenses de protection environnementale.

Au début des années 90, suite aux effets visibles de la pollution sur la qualité de l'eau (effets nocifs d'algues), divers programmes ont été mis en oeuvre par quelques communes et par le gouvernement de l'État de SP. Par exemple une partie de l'APM, celle du bassin de Guarapiranga (640 km2, 645 000 habitants), a fait l'objet d'un programme, co-financé par le gouvernement de l'Etat, la Banque mondiale (BIRD) et les municipalités concernées, ayant cinq objectifs (sous-programmes):

l'amélioration opérationnelle et technique et l'extension des systèmes d'assainissement ;
l'extension du système de collecte des ordures ménagères, la définition de nouvelles aires de stockage des déchets et le recyclage d'anciens dépôts d'ordures irréguliers ;
l'urbanisation de favelas et de lotissements populaires irréguliers (consolidations géotechniques, création de réseaux d'assainissement, de drainage, …);
la création de parcs et la recomposition végétale de sites urbains ;
la réalisation d'études techniques et de mesures d'ordre opérationnel sur la qualité de l'eau, le contrôle de l'extraction minérale, etc… ainsi que l'élaboration d'un plan de développement et de protection de l'environnement.

En 1991 une loi de l'Etat de São Paulo a créé un « système intégré de gestion des ressources hydriques ». Cette loi prévoit, pour chaque niveau de décision (bassins et sous-bassins hydrographiques), des conseils tripartites (Etat, communes, institutions de la société civile) et un fonds, alimenté de contributions financières diverses, destiné aux investissements à réaliser et aux compensations financières dues.

En 1997 une autre loi a réglementé spécifiquement les bassins de captage des eaux en fixant notamment des directives générales sur l'utilisation des sols, la récupération d'aires urbaines ou rurales, les critères techniques de contrôle des taux de pollution. Il est prévu que le conseil de chaque bassin approuve les critères particuliers et les directives propres à son territoire, mais aussi le plan de développement et de protection de l'environnement (PDPA). Une fois le PDPA approuvé, les communes de chaque bassin doivent, dans ce cadre général, fixer leurs normes d'urbanisme et leurs programmes d'investissements. Faute d'une telle approbation ce sont les dispositions de la loi des années 70 qui continuent à s'appliquer.

Tout ce processus est d'une grande complexité. En effet l'approbation d'un PDPA est très liée aux capacités de coopération des communes entre elles ainsi qu'à leur volonté de concertation avec la société civile. La définition des règles ainsi que leur application dépendent à la fois du contexte politique local et des possibilités techniques et opérationnelles de chaque commune.

Aujourd'hui le bassin de Guarapiranga a un projet de PDPA, mais non encore approuvé car le processus de concertation entre tous les partenaires n'est pas encore mûr. Dans le bassin de Billings, où existe déjà une expérience de planification inter-communale, le processus d'approbation du PDPA sera certainement plus facile [1]

La question de l'habitat dans l'APM est encore plus complexe. En effet, outre des programmes d'amélioration des favelas ou des lotissements existants pour les rendre moins précaires et moins source de pollutions, l'objectif est d'empêcher de nouvelles occupations irrégulières. Plus que de normes, il faudrait, dans l'APM, garantir une offre en logements conformes techniquement, ou alors des logements bon marché hors de l'APM. Mais il y a des difficultés:

les conditions socio-économiques qui ont déterminé les difficultés pour l'obtention de logements dans la Région métropolitaine et la faillite des contrôles sur les établissements irréguliers se sont encore aggravées;
certaines directives de planification du PDPA, à Guarapiranga par exemple, entrent en conflit avec des objectifs d'habitat: l'incitation à la création d'établissements touristiques et de condominios fermés pour les classes moyennes ("ouverture au marché formel non prédateur") ira entraîner la montée des valeurs foncières. Si l'aire actuellement occupée se valorise, les habitants les plus pauvres iront certainement s'installer dans les zones encore plus réglementées de l'APM.

NOTES

1. La coopération cannadiene participe des projets de protection de l'APM dans une des communes de ce bassin : Santo André

ESF/N-AERUS: International workshop - Geneva, Palais des Nations - May 3-6, 2000

N-AERUS: Network-Association of European Researchers on Urbanisation in the South
http://www.naerus.net