International workshop Venice - March 11-12 1999 Concepts and Paradigms of Urban Management in the Context of Developing Countries
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Hélène Rivière d'Arc (CREDAL - CNRS, France)

"Les mots-concepts de la Banque Mondiale et la gestion décentralisée des villes au Mexique et au Brésil"

1 - Transition démocratique et ses effets sur la gestion urbaine

Ce qu’on appelé en Amérique latine la transition démocratique qui a marqué les années 1980, a eu des effets considérables sur la gestion des villes, non seulement sur le discours dorénavant tenu par de nombreuses municipalités mais aussi sur les politiques et les priorités affichées. Un des effets les plus visibles et qui mérite d’être souligné d’emblée, c’est l’accès à la propriété du sol urbain par des millions de familles au cours des vingt dernières années. Comme le signale Olivier Dollfus[1], les villes latino-américaines ont été de formidables machines à intégrer depuis un demi siècle selon un modèle dont la traduction concrète dans le paysage et sur le terrain se ressemble partout: immenses extensions urbaines peu denses, construites en dehors de toute référence à un quelconque code d’urbanisme, mais progressivement consolidées et appropriées par la suite [2]. Les processus qui ont conduit à cette sorte de « mise à plat » actuelle ont cependant été différents[3]: l’alternance des régimes politiques entre populisme, démocratie, dictature... au Brésil; autoritarisme, permanence au pouvoir et corporatisme d’un parti, le PRI, au Mexique, au cours de ces cinquante années, doivent être compris dans leur traduction locale. Les traits qui résument ces dernières sont ceux-ci: vigueur de l’action collective comme effet d’un savoir-faire politique au Brésil, alternance entre répression et laisser-faire en fonction des positions clientélistes du pouvoir local; héritage d’un urbanisme réglementaire mâtiné d’application corporatiste/clientéliste au Mexique, qui s’est traduit par un lent passage de la pratique de la dérogation à celle de la copie du formel par des procédés informels, lorsque la pression sur le foncier est devenue trop forte[4].

L’appropriation du sol urbain par des millions de personnes, a été accélérée au cours des années 1980, par l’intensification de la pression sur les pouvoirs locaux, rendue possible en partie par l’atténuation de la répression, mais aussi par le virage à peu près général qu’ont connu les programmes urbains avec la suppression des systèmes nationaux de financement du logement populaire basé sur le salaire, et la victoire, en quelque sorte à la Pyrrhus, des « basistes » sur les technocrates dans le monde des experts de l’urbanisme.

La deuxième conséquence de cette période fut l’arrivée au pouvoir de mairies qui dans l’ensemble, ont souhaité la décentralisation dont au demeurant, presque tous les partis sont partisans, qu’ils soient de droite, de gauche, régionalistes etc., et en même temps utilisé les instruments politico-économiques que cette décentralisation met à leur disposition: adhésion à des réseaux de villes, nationaux et internationaux, négociations directes avec la Banque Mondiale, endettement dans des conditions plus ou moins favorables vis à vis des banques, participation aux négociations de privatisation ouvrant quelques perspectives de revenus d’impôts locaux inconnus jusque là[5]. Caractéristique supplémentaire sur fond de décentralisation : nombre de ces mairies ont affiché des projets de gestion populaire, particulièrement dans le Brésil des années 1980. Les programmes municipaux successifs du Parti des Travailleurs au Brésil (Fortaleza, Santos, Sao Paulo, Belo Horizonte et surtout actuellement Porto Alegre) ont été un des points forts de sa reconnaissance comme parti de niveau national. Les premières tentatives de participation populaire au budget, et autres innovations, ont été copiées par d’autres coalitions locales de partis au pouvoir (PSDB, PCdoB, exPC, PDT etc.), à Recife, à Salvador, à Goiania, à Curitiba... avec plus ou moins de réussite. L’institutionalisation du budget participatif à Porto Alegre renvoie maintenant à un exemple et une expérience diffusés très au delà des frontières nationales. Au Mexique, les pratiques de gestion et l’application de politiques urbaines ont également changé et les experts se penchent sur les résultats des mairies « panistes » (du parti de droite libéral, PAN), plutôt rangées dans la catégories des technocrates ou qui s’efforcent de se montrer sous ce jour [6].

Mais le grand bouleversement a été créé par l’élection de Cuauhtemoc Cardenas, chef de file du parti de gauche PRD, comme chef du District Fédéral, qui n’a pas hésité pour affronter certains problèmes fonciers, notamment ceux du centre-ville dégradé et abandonné par ses propriétaires de logements, à avoir recours aux propositions et aux recettes d’une ONG largement ouvertes sur les expériences internationales et notamment européennes[7] .

D’une façon générale, la diffusion à travers l’Amérique latine des idées des mairies « populaires » a eu pour conséquence la propagation presque généralisée de la nécessité de la participation, fréquemment en cours de présentation aujourd’hui en termes de partenariat, ce qui bien entendu suppose le passage à une nouvelle étape, celle de la gobernabilidade ou buena gobernabilidad. Si donc on s’en tient à l’idée de participation toujours très présente dans de nombreuses mairies brésiliennes, il faut bien dire qu’au regard de cette dernière, les programmes développés par les villes latino-américaines, sont beaucoup plus innovants que les programmes européens[8]. La couleur politique des mairies influence bien sur leur discours, leurs pratiques et leurs engagements; aucune cependant n’échappe à ce qui est à la fois, une ressource et un danger: la nécessaire insertion dans le discours mondial, la dépendance vis à vis des crédits internationaux et l’édification spontanée de la ville-marché. Près de 70 % des programmes concernant l’urbanisation des zones populaires semi-urbaines en Amérique latine a relevé de coopérations et de montages financiers réalisés avec la Banque Mondiale, les ONG intégrées à ces projets étant alors souvent prises en étau entre ses experts et les municipalités. Ainsi voit-on une convergence de réseaux à vocation d’efficacité financière ou de recherche d’investissements et de réseaux à vocation solidaire et intellectuelle, s’entrecroiser et intéragir les uns sur les autres. On évoquera simplement ici les objectifs de plusieurs des sous-réseaux du réseau URB-AL Europa America Latina: outre qu’il s’agit d’y échanger des expériences, on prévoit de donner un appui prospectif à la recherche de lignes de financement internationales[9]. Les politiques urbaines et leurs priorités sont ainsi pointées et définies dans une confusion sémantique entre les thèmes, les objectifs et les instruments. Cette confusion a largement favorisé, pour la rendre lisible, l’usage de termes techniques et savants en anglais, certainement réducteurs, mais qui permettent de contourner les revirements idéologiques ou partisans locaux, et d’accompagner de nouvelles adhésions à des nouvelles formes de gestion et/ou de gouvernance qui sont devenues les conditions d’accès aux financements internationaux.

L’adoption progressive et/ou totale des instruments proposés[10], présentés comme gages pour surmonter l’ingouvernabilité, peut pourtant être bousculée par l’existence internationale de réseaux (de villes par exemple), qui n’offrent pas forcément des recettes concurrentes mais dont la vocation plus ou moins ciblée est plus apte à répondre au désir de construction un modèle systémique urbain. Le modèle « Barcelone » par exemple, alliant dans un même projet, une nouvelle fonctionnalisation des zones urbaines et la participation, a fait un malheur en Amérique latine (Colombie, Argentine, Brésil, Venezuela...). Jordi Borja qui en fut un conseiller, fut aussi le gourou des experts en gestion municipale des pouvoirs locaux dans les années 1980[11] . Ce modèle accompagné d’un certain nombre de recettes, a été dans diffusé par un atelier, au service d’une municipalité, celle de Barcelone, reconnue comme innovante. Il n’a pas été accompagné d’une mise à disposition de capitaux, via la Banque Mondiale, mais il a le plus souvent été interprêté comme une exhortation à la construction d’infrastructures de voirie dans une perspective de refonctionnalisation des quartiers.

Autre soumission à laquelle toute municipalité doit tenter de s’astreindre: la réussite de sa politique afin d’augmenter ses recettes.

2 - La logique et la diffusion d’un procédé: la gouvernance

Certains participants à la conférence de la CNUEH à Istamboul ont révélé avec amertume aux groupes intéressés par ces questions, la suprématie dans les milieux internationaux de quelques concepts traduisant des processus sectoriels dont l’interaction conduit à ériger le modèle de la bonne gouvernance. La bonne gouvernance, dans l’ensemble, devrait représenter l’idéal-type de l’action municipale. La plupart des autres mots lui sont soumis pour la construire. C’est un concept renvoyant à un projet modeste, asseptisé, et qui se doit d’être consensuel ; tout comme l’avait été d’ailleurs vingt ans avant (Vancouver 1996), mais dans un esprit d’agissement nettement plus volontariste, celui de human settlement.

En Amérique latine, l’analyse de la transition que révèlent les mots d’établissements humains et de gouvernance est très significative. 1976 marquait un moment-clef de l’urbanisation accélérée avec formation de nouveaux territoires urbains « périphériques ». Dans les années 1990, les rythmes de migration et de natalité ont nettement ralenti. L’extension des grandes villes continue plus par implosion et par reconversion de certaines zones de production traditionnelles, ce qui modifie à la fois leur statut foncier et les nouvelles polarisations socio-économiques et spatiales, qui accompagnent les changements. Le concept de fragmentation est donc relativement bien adapté à la réalité des grandes villes latino-américaines d’aujourd’hui. Mais il n’est en soi que peu révélateur de cette réalité, sinon à dire qu’il est un des ingrédients de ce que l’on a désigné comme l’ingouvernabilité voici quinze ou dix ans. Actuellement, l’étude des comportements des municipalités vis à vis de la gouvernabilité, bonne gouvernabilité et finalement gouvernance, a envahi programmes et contrats de recherche d’origine nord-américaine ou internationale. Fondations (nord-américaines ou canadiennes...), Nations-Unies etc, multiplient la formation de réseaux de chercheurs comparant les villes d’un même pays ou des villes de pays différents, l’objet central étant de prendre en compte dans une première partie l’ingouvernabilité. Méthode et repérage d’instruments à l’oeuvre, rendant la municipalité gouvernable, peuvent laisser penser que telle ou telle ville est mûre pour tirer profit du modèle de la gouvernance[12]. Pour franchir la dernière ou actuelle étape, le relais peut être pris par les associations et réseaux de ville qui organisent des prix de « bonne gouvernance » ou (en l’occurence en espagnol) de buenas practicas de gobierno municipal[13] . Buenas practicas de gobierno municipal n’est d’ailleurs pas une traduction précise du concept de gouvernance qui jusqu’à nouvel ordre n’est utilisé que par les intellectuels, et jamais par les recommandations et prescriptions officielle des municipalités, ni des associations de villes[14].

L’insistance sur la notion de gouvernement appliquée aux pouvoirs locaux et notamment à ceux des villes, succédant à celles de gestion et de planification qui avaient été de mises dans les années 1960-1970, n’a en soi rien pour surprendre au Mexique et au Brésil qui sont l’un et l’autre des républiques fédérales revendiquant de surcroît, l’instauration de nouvelles relations économiques et politiques au sein de chacune d’elles[15]. Paradoxalement, car en fait la gouvernance repose beaucoup plus sur une combinaison de « modestes » recettes économiques, le bon gouvernement de la ville, pris littéralement, renverrait plutôt à la dimension politique de la ville-cité. En particulier, le pouvoir institutionnel de légiférer dont sont dotés les états fédérés et les municipes rend même formellement évident, le renvoi à l’institution du gouvernement local, incluant ses dérivés telle que la gouvernabilité.

3 - La buena gobernabilidad (ou buen gobierno ) est cependant sous-tendue par l’adhésion à un certain nombre de recettes.

Si l’on examine les rapports de la Banque Mondiale pour les quinze dernières années, concernant l’Amérique latine et plus particulièrement les trois pays qui reçoivent les plus importants montants de prêts, soit le Mexique, le Brésil et l’Argentine, on s’aperçoit que la sectorialisation des actions s’est fortement accentuée. Cela peut apparaître comme contradictoire avec le propos tenu par nombre de chercheurs sur le développement des actions ciblées, c’est à dire territorialisées. En fait cela ne l’est pas. Les actions demeurent territorialisées mais ne sont plus « intégrées », comme on le préconisait autrefois. Des évaluations provenant de différentes sources ont en effet tendance à montrer l’absence de résultats des micro-projets intégrés (notamment en termes de sustainability, accountainability, cost recovery...)[16]. Les programmes de micro-urbanisation disparaissent (ce qui laisse supposer que les « établissements humains » sont maintenant en place), ou se réduisent considérablement; la question foncière n’est presque plus évoquée, même si on rappelle de temps à autre, à propos de la necessité de continuer la lutte contre la pauvreté, que l’accès à la terre et à la propriété, en est un ingrédient important[17].

Les projets marquants des années 1995-1998 concernent essentiellement trois secteurs: la gestion de l’eau et sa distribution, l’amélioration des services de santé dans un contexte décentralisé et l’assistance technique et juridique à la privatisation de ce qu’on appelait les services publics. Dans ce dernier secteur, la formation des personnels et notamment des « fonctionnaires » locaux est essentielle.

Il n’y a pas de bilan de ces projets (encore moins sous forme d’agrégats). On peut donc extraire quelques hypothèses des observations précédentes. En voici une: les pouvoirs locaux, clients de la Banque Mondiale, estiment que les mécanismes juridiques et institutionnels en relation avec les savoir-faire populaires répondant aux exigences du développement des « établissements humains », sont maintenant suffisamment rôdés pour répondre à une demande qui a connu des pics tant au Brésil qu’au Mexique dans les années 1980, qui s’est maintenue dans les années 1990 de façon différenciée selon les villes, mais qui devrait fortement ralentir et s’atténuer. De plus les ONG, au cours des vingt dernières années, se seraient assez investies dans ce que l’on appelle la cuestion fundiaria pour qu’on les laisse aujourd’hui assurer en tant que médiateurs la continuité des relations entre les institutions locales et les populations à peu près insolvables. Tout un vocabulaire consensuel de négociation, servant à agiliser les relations entre les trois partenaires, s’est d’ailleurs consolidé, mêlant le volet social et le volet technique de ces opérations, ce qui donne l’impression que l’intégration des pauvres à la ville (et à la citoyenneté) par l’accès au sol urbain et aux services, demeure une préoccupation commune: le mot communauté hérité du télescopage de plusieurs filiations avant de se consolider dans cette fonction, est le mot-clef de ce consensus aussi bien dans les villes du Mexique que du Brésil[18]. La diversité des connotations sociologiques et régionales, surtout au Brésil, car le modèle mexicain est finalement beaucoup plus unifié, contenue dans les mots qui servent à désigner l’espace familier, a cependant trouvé une parade tant au Mexique qu’au Brésil. Plutôt que de parler d’invasao ou de colonia irrugular pour qualifier leurs territoires urbains, les populations s’auto-définissent auprès de leurs interlocuteurs comme la communauté (communidade, comunidad...). C’est sans doute un des termes dont la fortune depuis vingt ans sert de potion magique à la solution de tout conflit. Est-ce l’acteur universel, l’Eglise catholique et ses relais, certaines ONG, qui l’aurait lancé (communauté de base, etc) ? Serait-ce une traduction du mot community, largement utilisé depuis trente ans par les organismes internationaux ? Ou bien vient-il du fond des âges, quand il désigne un territoire, c’est-à-dire la commune promue par la Révolution française ? En tout cas, il est présent partout et tout le monde est conscient qu’il est uniformément adopté pour résoudre les problèmes d’incompréhension entre les différents niveaux d’intervention (organismes internationaux / pouvoirs locaux / populations). Il est donc devenu aujourd’hui le mot de la négociation. L’emploi des mots fraccionamiento, loteamento, zeis, micro-regioes, depuis quinze ans, atténuent par ailleurs le stigmate.

Quels sont alors les ingrédient-clefs du buen gobierno  ou de la gobernabilidad ? Ils ne sont pas clairement définis. Un des principaux éléments qui en serait constitutif, est la capacité de consolider et de rendre durable un projet de développement urbain socio-économique.

En soi, cette idée n’a rien de choquant; en fait, la difficulté est qu’à son impulsion donnée par les institutions locales, le relais doit être pris par de nouveaux acteurs. L’idée de partenariat apparaît donc comme la seule porte pour assurer ce relais. Comment alors établir des partenariats avec: des groupes de population (associations, communautés etc.) quasi insolvables ou avec des petites entreprises extrêmement vulnérables, fragiles, au statut souvent informels[19]?

Quant aux partenariats avec les grandes entreprises internationales de production de réseaux techniques, toutes les municipalités les savent inévitables, mais les redoutent car, quelles que soient les négociations pour moduler spatialement les coûts des services qu’elles livreront, on sait qu’une fraction de la population quittera le lieu où elle vit, parce qu’elle ne pourra pas y faire face et partira occuper un autre espace dans la ville. Les difficiles négociations avec la Lyonnaise des Eaux à Mexico et à Buenos Aires, dans lesquelles ont dû s’immiscer des ONG internationales (la CIMADE) et leurs relais nationaux révèlent la grande tension qui est le quotidien des pauvres dans leur diversité sociale d’ailleurs, dans certaines zones semi-urbanisées.

Certaines mairies reconnaissent aujourd’hui que les recettes de gestion qu’elles adoptent dans leur principe excluent les plus pauvres urbains à qui « pour le moment », on ne peut s’adresser qu’au moyen d’une assistance directe[20]. Mais cette distinction entre les pauvres et les plus pauvres, dans une certaine mesure incontournable, risque: de faire éclater la comunidade, ciment de toute négociation et de tout consensus, mais peut être aussi un révélateur de l’extrême fragmentation territoriale urbaine où dans une même micro-zone, vivent pauvres et très pauvres, pour qui la répétition de la réception d’une facture d’eau ou d’électricité peut être un motif de départ et d’invasion d’un autre espace[21].

Cette histoire montre que si l’abandon de la plupart des programmes d’habitat populaires, de planification[22], d’erradication des lotissements précaires par les politiques d’habitat populaire, ont allégé les « soucis » des pouvoirs locaux, la sectorialisation rationnelle et technocartique qui s’ensuit et qui semble « modestement » recommandé par le modèle de la gouvernance masque des pièges que les fonctionnaires locaux contournent en ne donnant pas de contenu aux mots qu’ils énoncent.

4 -Polarisations et ressources

Toutes les données statistiques internationales confirment l’extrême disparité des revenus en Amérique latine. La situation brésilienne est la plus extrême. La mexicaine n’a sur elle qu’un petit avantage. Cette donnée influence considérablement les modalités de gestion urbaine, certainement beaucoup plus que les recettes prescriptives des organisations internationales. Pourtant, ces dernières ne sont pas faites pour augmenter ces différences; elles ne font que les accompagner, que contraindre les pouvoirs locaux à les prendre en compte comme une donnée qu’il faut gérer au mieux. Nous renvoyons ici à leur « modestie » déjà évoquée[23]. Mais elles accompagnent à l’aide d’incontournables arguments micro-économiques et à moyenne échelle, des logiques d’intervention spatiale dont chaque municipalité doit prendre connaissance au moment d’agir ou de remettre une action à plus tard. Pourtant les questions posées ne sont pas nouvelles et le caractère prescriptif des recettes de gestion ne met pas totalement en cause la façon ancienne de voir, fondée en grande partie sur le clientélisme. Un des plus grands problèmes est évidemment que les moyens redistributifs dont disposent les municipalités, autant sous forme de revenus d’impôts, plus élevés cependant au Brésil qu’au Mexique, mais très faibles tant la majorité de la population n’est pas solvable directement, de transferts aux échelles fédérées et fédérales (extrêmement fluctuants), sauf sous forme d’accumulation de leur dette, et enfin de capacités d’endettement (auprès des banques privées, publiques et internationales), s’effritent au point de ne plus être du tout proprtionnels aux diagnostics dont l’objectif est de mettre en évidence des priorités sociales. Ils sont donc orientés vers d’autres fins, parfois beaucoup plus coûteuses qu’on ne le croyait, destinées à financer ce qu’on appelle la modernisation productive de la ville ( notammment l’infrastructure attenante à la construction et à la mise en services de business centers, de centres de convention ou de parcs hôteliers)[24] .

Les mesures de laisser-faire au plan spatial, accompagnées d’une légère consolidation de l’urbanisation pendant les années 1980, résultat de luttes très vives menées par les populations, ont abouti à quelques constats de ralentissement de la pression sur le sol urbain. Certes, depuis la fin des années 1980, le temps est court pour affirmer qu’il y ait ralentissement, mais tous les témoignages vont dans le sens qu’on est plus dans une phase de »consolidation » que d’  »invasion » massive. Autant au Brésil qu’au Mexique, la question du revenu des personnes se pose alors aujourd’hui avec une acuité exceptionnelle. Déjà, au Brésil, le sociologue Betinho, au début des années 1990 avait tenté de généraliser sa prise de conscience à tout le pays, mais elle n’avait pas vraiment franchi le seuil d’autres mondes que celui des milieux associatifs. La seule réponse gouvernementale fut la recherche au plan local de l’établissement d’une formule de RMI au Brésil.Quelques mesures d’assistances diverses délivrées par SEDESOL font l’objet de débats politiques très vifs au Mexique. La question d’un minimum de solvabilité reste toujours au coeur de tout programme; il fait même partie du choix idéologique et partisan des municipalités[25].

Finalement, la rationalité prêchée par les instances internationales et par la Banque, est interprêtée par des fonctionnaires (dont ceux qui sont passés par l’entreprise privée s’avèrent les plus solides avocats d’une gestion qui se veut technique et financièrement acceptable ) trouve sa principale dynamique dans la concession et l’urbanisation de grandes extensions vendues à bas prix par des agents divers dans les périphéries des villes[26]. Le coût des ces urbanisations (fraccionamientos ou loteamentos ou conjuntos) et de la mise en place des services qui en sont le corollaire est élevé[27]. Les mairies comptent cependant recevoir des dividendes de ces opérations. Pourtant, rares sont ceux, même parmi le personnel municipal de haut niveau, qui sont à même d’en évaluer les retours à court ou moyen terme. En tout cas, ces extensions urbaines de classes moyennes (ou classe moyenne haute, comme on les désigne tant au Brésil qu’au Mexique), accaparent des espaces dont on soupçonne mal l’étendue: Guadalajara, Salvador de Bahia, Merida... nous fournissent des exemples tout à fait hallucinants de ces évolutions qui peuvent couvrir plus de 60 kilomètres, sur certains axes, à partir du centre ville.

5 - La question du rôle de l’Etat (local) ou du Gouvernement municipal dans l’accès des populations aux ressources urbaines

Si l’on suppose que la pression sur l’accès au sol ralentit légèrement[28], la question urbaine renvoie à celle des distances, coûts des services et revenus (solvabilité) et péréquations. Pourquoi la question des revenus des urbains est-elle devenue dans ce contexte, aussi aiguë ? Et les recettes et prescriptions de gestion urbaine rationnelle et de buen gobierno, ont-elles un impact sur l’amélioration ou la dégradation de leur répartition ? Autrement dit le néo-libéralisme (national et/ou international) a-t-il pour corollaire la pauvreté dans les villes d’Amérique latine et l’exclusion dans les villes européennes, question qui a été très bien posée par le XVe Congrès de la Fédération Mondiale des Cités Unies à Lille en juin 1998.

Au-delà des statistiques macro-économiques sur l’informalité et la pauvreté, il faut bien dire que les programmes municipaux n’ont jamais eu d’autre option en matière de mesures productives localisées que les trois suivantes (même avant que la Banque Mondiale n’énumère ses mots-clefs: combiner des mesures d’assistance avec des micro-projets de formation à l’économie solidaire; utiliser la main d ‘oeuvre locale pour construire son espace en contre-partie de son insolvabilité; en d’autres termes promouvoir les activités informelles ou semi-informelles au risque d’aiguiser les contradictions qui constituent la vie quotidienne des gouvernements locaux[29], et tenter d’attirer par des mesures de marketing urbain, elles-mêmes susceptibles de mobiliser une partie de la population occupée dans l’activité informelle, des investissements productifs.

Conclusion

Il y a en quelque sorte acceptation des données en matière de pauvreté, de reproduction de l’informalité traditionnelle (pauvres qui produisent pour les pauvres) et de l’émergence d’une précarité nouvelle sans doute assez proche de celle que décrit Saskia Sassen pour les villes globales[30]. Le seul moyen d’y porter remède, si l’on observe les recettes proposées est de tenter de consolider certaines expériences ou d’en copier.

Ce qui a sans doute profondément changé, c’est que dans ces contextes sociaux urbains profondément contradictoires, reflétant des extrêmes qui ont certainement un impact sur la répétition accélérée des crises financières macro-économiques, l’acceptation des contradictions semble être aujourd’hui, non seulement l’instrument d’une certaine dynamique sociale, mais aussi légitimer des détournements de priorités face auxquelles les ONG sont impuissantes.

NOTES

1. Olivier Dollfus, Une Amérique latine par ses villes, Problèmes d’Amérique latine, n° spécial La Ville et l’Amérique latine, Juillet-septembre 1994.
2. La proportion de propriétaires dans ces zones périphériques dépasse souvent 80 %. Voir les exemples de Recife, de Mexico, de Sao Paulo...
3. Que voulons-nous dire ? Que les savoirs populaires qui ont conduit les gens à occuper le sol urbain et à en devenir propriétaires ne relèvent pas partout de la même dynamique. L’un est un héritage de l’urbanisme réglementaire corporatiste au Mexique, l’autre d’une valorisation d’actes collectifs de nature plus libertaire au Brésil.
4. Voir Eduardo Lopez Moreno, La vivienda social, una historia, Edicion de la Red Nacional de Investigacion Urbana, Puebla, 1996. Voir aussi, Hélène Rivière d’Arc, De Guadalajara à Recife et Salvador: anticiper et agir sur la légitimité urbaine par les mots, ouvrage collectif à paraitre, Université de Paris IV.
5. Les instances fédérées et municipales qui gèrent les réserves foncières urbaines dans une ville comme Mérida au Yucatan, 700 000 habitants, sont soupçonnées de les livrer dans un « esprit purement capitaliste  d’offre et de demande » aux promoteurs privés qui les lotissent à l’usage de la classe moyenne, la municipalité empruntant ensuite au Banco nacional de Obras Publicas pour leur assurer la mise en place des infrastructures exigées.
6. Voir Peter Ward, From Machine Politics to the Politics of Technocracy: Charting Changes in Governance in the Mexican Municipalities, Bulletin of Latin American Research, vol. 17, n°1, 1998. Nous avons pu nous-mêmes observer l’introduction du vocabulaire de gestion des entreprises comme « exigence de qualité totale » (accompagnée de stages pour le personnel municipal autour de cette notion d’ailleurs) dans une municipalité « paniste » du nord du Mexique, Ciudad Juarez. Enfin, un vocabulaire proche de celui qui promeut l’efficacité dans l’entreprise, c’est-à-dire proche de celui qui composait autrefois la notion de gouvernance, est chargé d’accompagner les investissements privés en leur offrant la meilleure organisation territoriale possible; c’est ce que montre Daniel Hiernaux dans son article Les mots de la planification du territoire au Mexique, à paraître UNESCO, mars 1999.
7. Ces ONG s’appellent CENVI et CEPOVI. Pour comprendre leur réflexion, voir René Coulomb, Habitat locatif populaire et dynamiques urbaines dans la zone métropolitaine de Mexico; Thèse de Doctorat, Institut d’Urbanisme de Paris, Université de Paris-Val de >Marne, novembre 1995.
8. Voir par exemple, Martine Toulotte et Jean-Blaise Picheral, Participation des habitants et politique urbaine: l’expérience du budget participatif de Porto Alegre. Débat MOST, UNESCO, 26 mai 1998.
9. Le Réseau URB-AL est un réseau de la Commission européeenne, Direction générale IB, destiné à développer des relations de partenariat directes et durables entre les acteurs locaux européens et latino-américains. Sa durée devrait être de quatre ans (1997-2001).
10. Comme un paquete, dit-on en Amérique latine.
11. Dans certaines villes, les modèles arrivent avec un peu de retard. A Recife par exemple qui a connu une forte dynamique participative pendant les mandats de Jarbas Vasconcelos (1986-1988 et 1993-1996), (cf. Jan Bitoun, Les territoires du dialogue, mots de la ville et enjeu de la gestion participative à Recife, MOST-UNESCO, à paraitre mars 1999) on a aujourd’hui tendance à s’imprégner du modèle « Barcelone » selon son volet « fonctionnalisation urbaine », ce qui signifie priorité aux infrastructures viales au détriment de projets comme celui de l’assainissement de la ville. Cette inspiration avait prévalu il y a dix ans dans beaucoup d’autres villes.
12. On ne sait pas toujours comment les bons points peuvent ensuite être distribués (à de bons chercheurs et/ou à de « bonnes » villes). Il peut arriver aussi que les recettes de la gouvernance puissent être utilisées sans que le mot apparaisse; par exemple tout ce qu’on peut lire sur le gouvernement des « jeunes entrepreneurs » dans le Ceara et particulièrement à Fortaleza fait penser qu’il les a utilisées dans son action et sa politique de rupture avc celles des coroneis.
13. Quatre associations mexicaines de municipes se sont réunies pour promouvoir une cérémonie de  primera entrega de reconocimientos a buenas practicas de gobierno municipal, le 4 décembre 1998. L’une d’entre elles est la branche mexicaine de la Fédération des Citées Unies.
14. Telle que la branche mexicaine de la Fédération des Cités Unies, par exemple.
15. Le « nouveau fédéralisme » s’appuie sur l’idée de décentralisation, mais l’héritage historique brésilien est différent de celui du Mexique.
16. Des ONG, françaises ou européennes continuent de préconiser avec succès l’application de projets « intégrés », mais selon un schéma un peu différent de celui du passé. Ce serait le cas du GRET à Fortaleza et de l’AITEC à Lima où l’on associe en complémentarité la construction de logements et l’organisation d’une activité économique coopérative. Donc deux variables.
17. Rapport annuel de la Banque Mondiale, 1998.
18. Organisations communautaires, groupes communautaires, community development, dit la Banque...
19. Les villes font des acrobaties financières au moment des macro-crises, pour maintenir les lignes de crédit à la fois ouvertes et à des taux d’intérêt raisonnable pour les petites entreprises.
20. Une diversité de toutes petites allocations soumises à des conditions au Mexique, des projets divers de RMI extrêmement faibles, élaborés localement au Brésil (mais non encore appliqués).
21. A Salvador de Bahia, des personnes nous ont confirmé que leurs déplacements successifs dans la ville avaient toujours été liés à l’augmentation de coûts du logement à un moment ou à un autre de leur vie.
22. Lire la chronologie de l’abanodon de la notion de planification par Daniel Hiernaux, op.cit.
23. Dans notre esprit, cette « modestie » veut dire qu’elles ne sont pas faites pour changer la société.
24. Milton Santos le montre pour Sao Paulo, une ville qui, malgré l’intermède du gouvernement PT, en est un exemple type (voir Milton Santos, dans Jacques Levy, Marie-Françoise Durand, Denis Retaillé, Le système Monde, Presses de la Fondation des Sciences Politiques, 1993, et A cidade corporativa, Hucitec, 1992). Mais on pourrait faire la même observation pour nombre de villes brésiliennes et mexicaines d’échelle plus modestes.
25. La régularisation simple et massive du terrain envahi n’est pas acceptée par la municipalité PT de Porto Alegre au Brésil. Elle n’a pas axé sa politique vers cet objectif, mais plutôt vers une participation au budget passant par la définition des priorités.
26. Ces agents sont pêle-mêle, les ejidatarios au Mexique, de petits propriétaires agricoles, les municipalités elles-mêmes, des corporations comme les militaires mais il peut aussi s’agir de « réserves territoriales » etc.
27. Ce modèle d’urbanisation, à l’américaine, est très éloigné du modèle européen qui a souvent tenté de privilégier la réhabilitation des centres-villes . Cette dernière idée qui fait d’ailleurs l’objet de confrontations communes avec l’Union Européenne et dans laquelle est impliquée l’UNESCO, se développe aussi en Amérique latine, mais elle ne concerne pratiquement pas la revalorisation des logements au profit de la classe moyenne qui n’y adhèrerait pas d’ailleurs. Elle ne vise que sa consommation: loisirs et cultures. Le seul projet de réhabilitation de logements au centre ville a été lancé à Mexico par René Coulomb.
28. Il faudrait cependant nuancer cette observation. Et de toute façon, la pression dans les années 1980 a été tellement forte que les années 1990 en subissent encore les conséquences.
29. On peut situer la question des vendeurs ambulants qui existe à un niveau assez massif aussi bien au Brésil qu’au Mexique dans cette contradiction. Mais aujourd’hui la plupart des programmes de travail « solidaire » proposé au gens (tâches provisoires d’intérêt collectif) n’inclue pas l’adhésion à la sécurité sociale.
30. Voir Saskia Sassen, The Global Cities, Princeton 1991.