Venice - March 11-12 1999
Concepts and Paradigms of Urban Management
in the Context of Developing Countries
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International workshop Venice - March 11-12 1999 Concepts and Paradigms of Urban Management in the Context of Developing Countries |
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Jean-Claude Bolay (IREC - EPFL, Switzerland)
"Habitat urbain et partenariat social: Vers une redéfinition des rôles et des pratiques dans les pays du Sud"
1. Introduction
L'habitat urbain apparaît aujourd'hui dans la grande majorité des pays en développement tel un paysage dissonant, éclaté, disparate, fragmenté. Là où devraient théoriquement prévaloir l'anticipation et la coordination s'imposent des stratégies diversifiées, antinomiques, conflictuelles entre acteurs urbains qui, s'ils se connaissent pour se côtoyer, ne se reconnaissent pas les uns et les autres comme auteurs, producteurs, aménageurs de la ville contemporaine.
A confirmer cette impression première, analyses et statistiques urbaines à l'appui, nous ne pouvons, en tant que spécialistes des questions urbaines, qu'admettre ce partage d'un échec constaté, celui du modèle d'une planification visionnaire, organisatrice par anticipation, du territoire et des activités des hommes et des femmes qui font, défont et refont ce monde urbain auquel nous appartenons de fait.
Ainsi donc doit-on réapprendre à fonctionner non seulement dans nos rôles spécifiques, mais également et surtout dans nos interactions avec les autres agents du changement, sans extériorité face à la problématique qui nous préoccupe, sans complaisance non plus à l'égard de nos actions.
L'ambition de ce court papier est donc de souligner, par le biais de quelques chiffres, l'amplitude des problèmes urbains que populations et autorités affrontent en cette fin de millénaire. Et ce tout particulièrement dans les agglomérations des pays les plus pauvres. A partir de ce constat d'une réalité contemporaine, nous chercherons à identifier quels sont les acteurs clés engagés dans ce processus pour proposer des règles de conduites visant la participation citoyenne et la prise de décision démocratique, principes phares pour une redéfinition des modes de gestion urbaine dans les pays du Sud. Que ce soit en termes de formation, de conseil aux autorités publiques et de recherche-action, des ouvertures existent et il est parfaitement réaliste d'envisager des formes concertées de prises de décision, des négociations positives entre acteurs affirmant, au-delà des profils particuliers, des communautés d'intérêt, des visions à partager. Les exemples sur lesquels reposent notre analyse ne doivent pas nous faire oublier les obstacles à surmonter pour suivre une telle voie : mondialisation économique et marginalisation sociale exacerbée, luttes d'intérêts et concentration de pouvoir, coût des aménagements et dysfonctionnement des institutions urbaines, éclatement des solidarités sociales et isolement des acteurs face à un patrimoine urbain lourd et complexe à gérer.
2. Urbanisation et habitat précaire : les enjeux du développement
L'urbain est désormais une référence incontournable, pour l'ensemble de la planète et dans une multitude de dimensions qui vont bien au-delà des deux caractères immanents : son étendue spatiale et sa densité démographique. Ces territoires habités, quel qu'en soit le visage (centres régionaux, villes historiques, mégalopoles, pour citer trois figures emblématiques), sont aussi et toujours plus des images qui circulent dans les têtes de millions, de milliards d'individus, qu'ils soient citadins ou qu'ils aspirent à le devenir. Panoramas cinématographiques, les villes sont la toile de fonds de nos fantasmes contemporains, musiques et cultures, animation et échanges. Elles diffusent jusque dans les lieux les plus reculés une vision de la modernité. Centres de pouvoirs et d'argent, elles représentent toujours plus fortement les maillons d'une mondialisation technologique et économique.
Que ces mouvements multiformes nous plaisent, nous indiffèrent ou nous inquiètent, le monde contemporain est urbain. Et cette tendance va se poursuivre. A la fin de ce millénaire, une majorité d'êtres humains sur la planète vivront dans des agglomérations urbaines, et d'autres viendront les rejoindre, années après années. Ce poids du nombre, pour reprendre l'expression de Thierry Paquot (1996) déplace progressivement les problèmes du "vieux monde industrialisé" vers les pays du Sud. Et les valeurs de la modernité occidentale ont de plus en plus de peine à se frayer un chemin dans cette "jungle urbaine" faite d'occupations foncières irrégulières, d'activités économiques informelles, de ségrégations sociales grandissantes. Qu'il s'agisse d'aménagement du territoire urbain et de la planification qui en découle, qu'il s'agisse d'urbanité et des rapports sociaux censés la manifester, la ville, dans ce regard et dans ces pratiques, n'existe plus. Elle se redéfinit, se reconstruit dans un métissage d'emprunts exotiques, monde en fusion, en transformation constante, qui rendent sa gestion toujours plus difficile et aléatoire. Et l'action des professionnels de l'urbain plus problématique.
Le phénomène urbain, tel qu'il apparaît à l'aune des pays du tiers monde, est à la croisée entre continuité historique et changements innovateurs. En effet les agglomérations urbaines ont toujours joué un rôle clé dans la distribution des hommes, des biens et des connaissances (Jacobs, 1970 et 1985). Ce qui par contre caractérise la situation contemporaine que vivent de nombreux pays du tiers monde, c'est l'accélération de la croissance démographique qui s'exerce en priorité dans les établissements humains les plus étendus, mégalopoles de plusieurs millions d'habitants ou grandes capitales provinciales. Cette expansion métropolitaine influence à son tour grandement le développement des centres urbains de moindre importance. Cela d'autant plus que la production nationale stagne dans beaucoup de pays du tiers monde et qu'il est aujourd'hui plus difficile aux autorités publiques de consacrer les budgets indispensables à l'aménagement et à l'entretien des infrastructures et services urbains indispensables à la vie en communauté. Certains en viennent à craindre que l'explosion urbaine ne réduise les agglomérations à n'être dans le futur que de vastes rassemblements de bidonvilles (Granotier, 1980).
Tableau et graphique 1
Population dans les agglomérations urbaines de plus de 100.000 personnes, dans le tiers monde (années 1950 – 2025)
Population (en millions d'habitants)
| 1950 | 1960 | 1970 | 1980 | 1990 | 2000 | 2025 | |
| Population urbaine totale | 289,563 | 443,330 | 665,540 | 973,795 | 1389,278 | 1959,485 | 3915,034 |
| dans villes > 4 | 32,045 | 55,574 | 87,977 | 168,137 | 280,255 | 454,753 | 1102,142 |
| dans villes 2 à 3,999999 | 16,855 | 25,331 | 53,735 | 77,220 | 119,550 | 196,509 | 392,071 |
| dans villes 1 à 1,999999 | 25,601 | 44,984 | 64,487 | 91,206 | 152,161 | 215,228 | 322,438 |
| dans villes 500.000 à 999.999 | 29,077 | 41,614 | 54,971 | 101,356 | 143,538 | 172,990 | |
| dans villes 250.000 à 499.999 | 24,694 | 37,894 | 68,319 | 88,446 | |||
| dans villes 100.000 à 249.999 | 37,083 | 49,997 | 64,404 | 66,254 |
Source: CNUEH/Habitat, 1986
A l'instar du constat émis par la Banque Mondiale, on peut affirmer que la maîtrise de l'urbanisation est un des défis majeurs que doivent affronter les générations présentes et futures. S'il est vrai que l'urbanisation a été synonyme de productivité et d'enrichissement, cette évolution n'a pas supprimé la pauvreté et n'a pas enrayé un accroissement de la ségrégation sociale et une détérioration des ressources environnementales (Cohen, 1991). Faire face à ces questions territoriales, urbanistiques, sociales et environnementales nécessite de nouvelles politiques publiques plus ouvertes à la participation des citoyens dans leur ensemble et des couches sociales les plus défavorisées en particulier, de manière à pouvoir fixer de façon concertée les priorités et se donner les moyens d'agir. Les enjeux sont de taille si l'on sait que dans une vingtaine d'année, plus de 70% des urbains seront établis dans des pays en développement (Sachs, 1996) et que ce sont, pour l'essentiel, des filières populaires de production qui participent à l'organisation de l'espace urbain et à son aménagement.
Dans cette perspective, la situation qui prévaut en Amérique latine, la plus urbanisée de toutes les régions du monde en développement, est exemplaire. Elle nous incite à trouver de nouvelles voies pour la gestion de villes aux territoires géographiquement de plus en plus étendus, socialement toujours plus ségréguées et politiquement de plus en plus incertaines dans leurs prérogatives.
La prédominance des agglomérations urbaines s'est accélérée au cours de cette seconde moitié du siècle en Amérique latine et se traduira en l'an 2000 par une population citadine représentant les trois quarts de l'ensemble démographique du continent. Résultant à la fois de l'immigration rurale et de la fécondité naturelle, la dynamique urbaine évolue de façon différenciée selon la taille des villes et la structure socio-économique des différents pays. Néanmoins, la part qu'occupent les métropoles s'accroît avec le temps alors que l'importance des villes moyennes et petites diminue. Les villes de plus de un million d'habitants étaient en 1990 au nombre de 42 pour l'ensemble de l'Amérique latine et regroupaient 45,4% de la population urbaine. A l'inverse les villes de moins de 250.000 habitants ne représentaient plus que 39,5% de cette même population. Preuve, s'il en fallait, que la concentration de la population urbaine dans les plus grandes métropoles tend à s'accélérer.
Selon la Banque Interaméricaine de Développement (1988), 127 millions de Latino-Américains auront cherché à se loger dans les villes et leurs périphéries entre 1985 et l'an 2000, soit une augmentation de 45% de citadins. L'offre de nouveaux logements est générée à 50% par le secteur informel, à 25% par le secteur privé formel, et 25% par les services publics. Si l'offre ne correspond pas quantitativement à la demande, cette inadéquation est particulièrement sensible pour les couches pauvres de la population, pour qui seule la filière "informelle" demeure accessible.
A la pénurie de logements s'ajoute l'insécurité foncière, et cela tout particulièrement dans les zones nouvellement urbanisées, où l'occupation irrégulière des terrains se superpose à des pratiques clientélistes, plaçant les populations pauvres dans une relation de très grande dépendance face aux lotisseurs privés et aux administrations de tutelle (Durand-Lasserve, 1986).
La crise de l'habitat urbain, tel qu'elle nous apparaît à la mesure de ces chiffres, peut être résumée en quelques traits:
Les conséquences d'une telle situation sont : un habitat de faible qualité constructive et ne répondant souvent pas aux normes minimales d'hygiène et de salubrité; un environnement naturel profondément détérioré et représentant une menace pour la santé des citadins; une disparité dans l'aménagement du territoire et la production urbaine entre une majorité de citadins vivant une "urbanité indocile" (pour reprendre la belle terminologie de Monique Bertrand, 1998) et une élite d'administrateurs – consommateurs de la ville formelle, reproduisant par mimétisme, le mode de penser et d'agir sur l'urbain.
3. Acteurs sociaux et nouvelles pratiques urbaines
Notre proposition est la suivante : Partir du concret, de la réalité qui s'ouvre à nos yeux, et bâtir à partir de là une nouvelle vision de la ville du Sud qui inclue dans son analyse et dans ses propositions l'ensemble des acteurs sociaux qui contribuent à la production de la ville, à sa gestion et à son animation.
Cette appréhension de la dynamique urbaine, sociologique avant d'être technicienne et urbanistique, répond au constat de territoires en mutation, dans lesquels interagissent non seulement autorités politiques et services techniques, mais également et surtout groupes sociaux, associations et autres mouvements de la société civile. Cette reconnaissance d'une appartenance sociale à l'urbain et cette prise en compte des filières populaires sont autant d'éléments qui doivent être réinvestis par la recherche urbaine tout comme par les pratiques d'appui et de gestion qui organisent ce champ.
Restent à définir les priorités affichées pour une telle concertation entre acteurs urbains. Les manques en infrastructures et services tout comme leur inégale distribution spatiale ne font que refléter tensions sociales et luttes d'intérêts qui se manifestent, tant sur le plan économique que social, par la pauvreté, le chômage et le sous-emploi, la précarité de l'assise foncière et habitationnelle, sans oublier une ségrégation manifeste entre une minorité de citadins aisés et une masse de familles démunies. Pour répondre à ces déficits matériels et à l'inéquité sociale, un renversement de logique et de mode d'action s'impose:
4. Des principes à l'action : des expériences de formation urbaine en Amérique latine
Les travaux de coopération scientifiques menés par l'IREC en Amérique latine et en Asie du Sud Est ont, comme le terme "coopération" l'indique, été effectués systématiquement en collaboration directe avec des chercheurs et des professionnels des pays d'intervention. Cette idée de partage des savoir-faire, des méthodes et de connaissances, s'avère souvent difficile à mettre en œuvre, par faute d'éloignement géographique ou par manque de repères communs. Elle reste cependant la seule manière à nos yeux pour avancer ensemble et s'enrichir mutuellement, par l'échange, le dialogue et l'interaction, mais également par la critique et l'autocritique. Apprentissage fructueux tant pour les scientifiques que pour les décideurs urbains qui, les uns et les autres, restent plus habitués à prodiguer conseils et ordonner qu'à remettre en question leurs concepts et leurs pratiques (Bolay et al, 1996; Bolay et al, 1999).
Ce sont ces raisons qui justifient que la priorité sociale de nos recherches soit apportée aux résidents des quartiers d'habitat précaire, qui représentent certes la majorité des citadins mais demeurent cependant les plus marginalisés dans leur intégration urbaine. Cette ségrégation sociale se reproduit tant sur le plan spatial que sur le plan économique, raison pour laquelle nous estimons que seule une approche multisectorielle et interdisciplinaire permet de comprendre la complexité du phénomène urbain.
Cette complexité transparaît également dans la multiplication des acteurs jouant un rôle dans le développement de la ville: institutions publiques, entreprises privées, groupes de pression et milieux politiques, sans oublier, ce qui est trop souvent le cas, les populations elles-mêmes et les groupements de défense de leurs intérêts. En ce sens nous croyons indispensable de lier la recherche à des programmes de formation, et cherchons à offrir un appui auprès des organismes concernés: populations, associations d'entraide, administrations publiques.
Dans cette perspective, l'évaluation de la dynamique urbaine, et de ses différentes composantes, représente une première étape de notre activité scientifique, elle doit se prolonger par un travail de conseiller et de superviseur dans la mise en œuvre de politiques urbaines innovatrices.
En deux mots: planifier autrement! De manière à ce que ce travail de prospective et d'élaboration ne reste pas un exercice purement académiquel, sans effet direct sur la vie de millions de personnes dans le besoin, mais qu'il se transforme en instrument de dialogue efficace entre la majorité des résidents, producteurs de leur cadre bâti, et les autres acteurs urbains, cherchant à déterminer les priorités en aménagement urbain, sur le plan technique, mais aussi et avant tout sur le plan social.
Avec l'appui de la Fondation Léopold Mayer pour le Progrès de l'Homme (FPH & Percq, 1994), cette idée a pris corps et s'étend aujourd'hui à plusieurs pays d'Amérique latine, dans lesquels se sont déroulés plusieurs séminaires sur "la planification participative et l'habitat ".
La finalité de cette démarche est d'offrir un perfectionnement aux représentants de la population et aux responsables du développement urbain en charge de l'amélioration de l'habitat populaire dans les villes d'Amérique latine. Outre la stricte dimension pédagogique, les séminaires sont une occasion, encore trop rare dans la pratique professionnelle, de dialogue constructif entre les représentants des différents secteurs de la société: organisations communautaires d'habitants, secteur public, associations d'appui aux populations urbaines, professionnels privés, milieux scientifiques (Kullock & al, 1993).
Ils sont à la fois : décentralisés et profitent en premier lieu aux acteurs sociaux des centres urbains provinciaux où l'offre en formation reste faible; ancrés sur l'expérimentation par un travail de réflexion mené conjointement par les participants et les organisateurs sur la base d'une étude de cas concrète; élaborés et réalisés dans une perspective interdisciplinaire, à la fois par les approches conceptuelles qui s'y transmettent, par la variété des intervenants ainsi que par la diversité professionnelle du public-cible. Par l'application de ces quelques préceptes, ils cherchent, en décryptant tensions, jeux de pouvoir et contradictions, à armer une communauté d'intérêt entre acteurs du développement urbain d'une même ville ou d'une même région.
5. Bilan critique et perspectives
Après l'Argentine, la Bolivie, le Brésil et le Venezuela, nous entamons à fin 1998 un nouveau programme de coopération scientifique avec notre partenaire cubain, Habitat-Cuba. Une occasion exceptionnelle d'asseoir une relation nouvelle à partir d'un forum d'échange et de formation qui s'est tenu en décembre 1998 durant une semaine à Holguin, rassemblant les professionnels de l'association, les leaders communautaires du quartier, site d'une prochaine opération de réhabilitation, et de nombreux experts membres de notre réseau en Amérique latine. Treizième séminaire qui voit ainsi le jour, avec la perspective d'ouvrir prochainement cet horizon au Nicaragua, pour affronter plus durablement les effets dévastateurs du cataclysme naturel, et au Mexique.
La réalisation de ces séminaires et le succès rencontré auprès des participants tiennent à deux choses: l'enthousiasme des organisateurs, allié à une forte attente des participants. En effet le constat se répète inlassablement et retranscrit une réalité du tiers monde. Les financements font défaut, si bien que la formation et la recherche tendent à se concentrer dans les plus grandes des agglomérations, capitales nationales et métropoles économiques. Les centres régionaux, les villes secondaires, demeurent en retrait de ces initiatives. Deuxième effet des restrictions budgétaires, les quelques offres de formation permettent rarement une distribution équitable des opportunités entre les différentes strates des hiérarchies socioprofessionnelles. Inutile d'ajouter qu'elles ne concernent quasiment jamais les responsables des groupes communautaires organisés.
En se déplaçant dans des régions périphériques, en s'éloignant des pôles urbains de majeure concentration, le programme, tout en demeurant international dans sa conception et sa mise en œuvre, contribue à appuyer le processus de délocalisation et décentralisation, en stimulant les institutions et les personnalités les plus dynamiques et les plus entreprenantes.
Telle qu'énoncée, une formation à la gestion participative de l'urbain s'avère une priorité. Plusieurs données résultant de notre expérience sont là pour le démontrer:
Le Sommet des Villes, qui s'est tenu à Istanbul en juin 1996, a permis d'inscrire l'urbanisation parmi les priorités du développement, promouvant des stratégies innovatrices de gestion urbaine et de nouvelles politiques de l'habitat. Pour ce faire, il s'agit d'encourager les partenariats entre acteurs du développement, renforcer les compétences individuelles et les capacités institutionnelles à affronter les problèmes tels qu'ils se posent aujourd'hui dans les villes du monde entier.
A une échelle plus modeste, le réseau latino-américain de "planification participative dans l'habitat populaire " peut être considéré comme une contribution à une plus grande efficacité des politiques du logement, de l'aménagement urbain et de la décentralisation administrative. Il peut aussi être perçu comme étant une manière de dépasser le simple diagnostic en instaurant de nouvelles façons d'apprendre et de communiquer.
Faire naître une dynamique sociale participative et ouverte sur un monde en mouvement, c'est bâtir un vaste projet de développement urbain. A première vue simple à formuler, il se révèle plus complexe à entreprendre dès lors qu'il implique de nombreux intervenants et impose une coordination entre plusieurs partenaires. Mais l'enjeu est de taille : transformer progressivement la manière d'envisager les problèmes tout comme la manière de les résoudre.
La ville du tiers monde, par l'attractivité qui en émane et par les pressions qu'elle subit, est l'enjeu de luttes sociales féroces, car elle est lieu de pouvoirs. Les populations qui l'animent, qui lui donnent vie et sens, doivent retrouver dignité et citoyenneté en étant partie intégrante de tous les processus de décision, d'organisation et d'aménagement urbain.
La formation et la communication sont des instruments de premier ordre pour restituer à ces bâtisseurs de la modernité urbaine les droits qui leur reviennent.
Bibliographie
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